Еще в 2004 году Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты, придя к выводу, что 15 процентов населения находится в группе риска (были проблемы даже с питанием), начало разрабатывать адресную программу поддержки малоимущих. Средний ежемесячный доход у этих 15 процентов составлял около 21 доллара при стоимости минимальной продуктовой корзины 32 доллара. Социальная программа в стране еще со времен Шеварднадзе ориентировалась на одиноких неработающих пенсионеров, инвалидов, сирот и многодетные семьи и никак не зависела от доходов или благосостояния получателей социального пособия. Мало того, что при плоской шкале распределения фактически происходит дискриминация бедных, так еще и получалось, что на нижний дециль (самую бедную десятую часть населения) приходилось даже не 10 процентов всей суммы социального обеспечения, а только 5, в то время как на верхний дециль (10 процентов самых богатых) – 13,2. А из 15 процентов самых бедных действовавшая тогда схема охватывала только каждого пятого. К тому же эти субсидии были связаны в большей степени с пенсионными выплатами, а не с социальной программой. В результате оказывалось, что те пенсионеры, у которых пенсия выше, получали и более крупную социальную помощь.